Интервью заместителя Министра С.Ю. Белякова «Новый закон о ГЧП - подспорье для любого инвестора»
«Российская газета» от 19 марта 2013 г.
Правительство РФ внесло в Госдуму законопроект об основах государственно-частного партнерства (ГЧП).
Документ призван расширить возможности для совместной работы государства и бизнеса и создать условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты, поскольку только концессии сегодня явно недостаточно. Ведь она предлагает всего одну модель взаимоотношений: частный партнер осуществляет строительство объекта, затем передает объект в собственность публичного партнера и осуществляет эксплуатацию объекта, получая при этом доход от эксплуатации. Рынок диктует свои условия. О том, как необходимо отрегулировать отношения в рамках ГЧП на федеральном и региональном уровне, чтобы законодательная составляющая не тормозила реализацию инфраструктурных проектов, "РБГ" рассказал замминистра экономического развития РФ Сергей Беляков.
- Сергей Юрьевич, хватает ли сегодня механизма концессии для привлечения инвестиций?
- Проведенный анализ федеральных и региональных законодательных актов, а также сложившейся практики реализации проектов ГЧП показал, что в настоящее время отсутствует возможность реализации проектов ГЧП по всем возможным формам сотрудничества, используемым в мировой практике. Российское законодательство предусматривает использование ограниченного числа моделей преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений. Это существенно ограничивает возможности инвестора по привлечению заемного финансирования. В отсутствие эффективного и достаточного регулирования договорных инструментов ГЧП на федеральном уровне некоторые регионы стали разрабатывать и принимать региональные законы о государственно-частном партнерстве. К настоящему времени региональные законы о ГЧП приняты более чем в 60 регионах. Главным образом, целью их разработки являлось создание правового инструмента, который бы стал альтернативой концессионным соглашениям.
- Как вы оцениваете региональное законодательство? Почему его недостаточно для реализации проектов?
- Региональное законодательство в сфере ГЧП можно выделить в две основные группы. Первая группа содержит достаточно детальное регулирование вопросов ГЧП и во многом имеет схожие положения с законом Санкт-Петербурга. В подобных законах детально описаны формы государственно-частного партнерства, гарантии прав партнеров и т. д. Такие достаточно детальные законы субъектов Российской Федерации составляют меньшую часть в общей массе законов о государственно-частном партнерстве. Вторая группа содержит рамочное регулирование отношений в сфере ГЧП, законы включают лишь общие положения (зачастую состоят из 5- 7 статей) и являются фактически декларативными документами, и таких законов подавляющее большинство. Одной из ключевых проблем регионального законодательства в сфере государственно-частного партнерства является наличие рисков противоречия указанных законов и конкретных положений соглашений по проектам ГЧП федеральному законодательству. Указанные риски объективны и вызваны отсутствием надлежащего регулирования отношений в рамках ГЧП на федеральном уровне и в целом не зависят от качества подготовки законов субъектов Российской Федерации. Хотя, конечно, при качественной проработке нормативного акта часть рисков может быть существенным образом снижена.
- Что устанавливает законопроект и о каких ограничениях идет речь?
- Законопроект устанавливает единую терминологию для реализации проектов ГЧП субъектами Российской Федерации и муниципалитетами, полномочия правительства, регионов и муниципалитетов. Это все задаст общее направление развитию регионального законодательства в сфере ГЧП. Устанавливаются требования к региональному законодательству, регулирующему отношения, связанные с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением соглашений. Существенной нормой, на наш взгляд, являются гарантии прав частных партнеров и кредиторов. У банков будет возможность контролировать надежность своих инвестиций и по согласованию с администрацией заменять частного партнера, если он существенно не исполняет свои обязательства. Частному партнеру будет дана возможность на пересмотр условий соглашения, если принимаются законы, ухудшающие экономику проекта для инвестора. Также устраняются существующие ограничения в федеральном законодательстве, я имею в виду земельное, налоговое законодательство и законодательство о конкуренции.
- Что касается объектов ЖКХ, они выведены из возможных объектов соглашений о ГЧП?
- Да, на данном этапе законопроект не распространяется на сферу ЖКХ. Это мера вынужденная. Для упорядочивания проведения торгов на право заключения договоров аренды (концессионных соглашений) в отношении объектов коммунального сектора Минэкономразвития России разработан проект федерального закона, устанавливающий механизмы передачи прав владения и пользования объектами теплоснабжения, энергоснабжения, водоснабжения, очистки сточных вод. Законопроект о ГЧП в силу своей конструкции предполагает рамочное урегулирование вопросов заключения соглашений о ГЧП. В частности, порядок проведения конкурсов на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, а также порядок заключения такого соглашения отнесены на уровень субъектов Российской Федерации. Поэтому установление особенностей проведения конкурсных процедур и заключения иных соглашений о государственно-частном партнерстве, помимо договоров аренды и концессионных соглашений, на уровне законопроекта о ГЧП преждевременно. Поэтому распространять действие законопроекта на объекты ЖКХ будем постепенно.
- Закон позволит расширить применение ГЧП в регионах?
- Позволит. При разработке законопроекта мы отталкивались от реальных проблемных проектов, которые не идут из-за высоких рисков, в том числе неоднозначности законодательства. Есть проекты в социальной сфере, в транспортной области и не только.
Правительство уже внесло законопроект в Государственную Думу, где с ним тянуть не будут. Дело в том, что депутаты принимали непосредственное участие в подготовке этого законопроекта. Кроме того, многие из них представляют регионы и видят в государственно-частном партнерстве действенный инструмент реализации проектов и их доходность.
- А как быть тем регионам, которые уже не только приняли свои собственные региональные законы о ГЧП, но и успешно работают, например Санкт-Петербург?
- Принимая закон, мы описывали общие правила, понятийный аппарат, развязали регионам руки в части принятия региональных законов и заключения в соответствии с ними соглашений о ГЧП. При этом законопроект не будет распространяться на уже реализуемые проекты и у регионов будет год для приведения региональных законов в соответствие с новым законопроектом.
- Не секрет, что успешное продвижение ГЧП в Санкт-Петербурге случилось благодаря интенсивной помощи и Мирового банка, и Европейского банка реконструкции и развития. Как вы думаете, новое законодательство их не испугает?
- Нет, не испугает. Мы с ними обсуждали это. Оно не ставит крест на существующих формах, оно никак не дискриминирует субъект или реализуемые проекты, или существующие возможности по реализации проекта. Оно дополняет их. Наоборот, новый закон - подспорье для любого инвестора в эти проекты, в том числе и Европейского банка реконструкции и развития. А активное его участие во многом вызвано сильной позицией властей региона.