Муниципалитеты в ожидании перемен…
Глава Пскова выступил с докладом о несоответствии количества полномочий и объёма их финансирования.
Всероссийский съезд, которого муниципалитеты ждали десять лет, состоялся 8 ноября в Суздале. В нём приняли участие более 500 делегатов из городов, районов и сельских поселений, руководители федеральных органов исполнительной власти.
Работа съезда началась с заседания экспертно-тематических секций по шести направлениям, что дало возможность обсудить все аспекты деятельности местных органов власти, поделиться успешным опытом и чётко сформулировать предложения к федеральным органам власти по целому ряду неразрешимых на местном уровне проблем. А учитывая, что в работе всех секций принимали участие руководители министерств и федеральных ведомств, можно сказать, что информация доведена точно по адресу.
Глава Пскова Иван Цецерский работал в первой секции, сосредоточившей внимание на полномочиях органов местного самоуправления и их финансировании. Он выступал первым, и это накладывало дополнительную ответственность: надо было задать тон всему ходу дискуссии.
– Иван Николаевич, вам досталась, по сути, фундаментальная тема, поскольку, если все полномочия муниципальных органов власти подкрепить соответствующим финансированием, то и проблем не останется – со всем остальным муниципалитеты справятся самостоятельно. И – станут вполне независимыми.
– И это было ясно ещё в 2003 году, когда 131-й закон о местном самоуправлении принимался. Но понадобилось 10 лет практики, чтобы доказать теперь уже всем вплоть до Президента Российской Федерации, что требуется корректировка муниципального законодательства, в том числе в части финансового обеспечения полномочий муниципалитетов.
В базовых статьях закона местным органам власти дано столько полномочий, и они так определены, что некоторые не поймёшь, как и выполнять. Например, что конкретно означают вот такие: «создать условия», «оказать содействие»? Если, допустим, подразумевается создать условия для развития массового спорта, то где финансирование на конкретные спортивные площадки, корты и спорткомплексы? То есть, совершенно очевидно, что прописанные в законе полномочия требуют детализации и конкретизации при условии сопровождения их финансовыми и материальными ресурсами.
Но моя задача на съезде была не в том, чтобы ещё раз сказать о том, что коллеги и так знают на собственном опыте. Мы собрались для того, чтобы выработать конкретные предложения для федеральных органов власти, правительства и президента с надеждой, что на их основе будут внесены поправки в федеральные законы и прежде всего в наш основной 131-й закон.
Сегодня основная часть налогов, собираемая в городах, уходит в федеральный и региональный бюджеты, и муниципальная власть не слишком заинтересована вкладываться в развитие экономики, так как прямых доходов в бюджет от этого не получает.
В то же время экономика городов зависит от состояния всех отраслей городского хозяйства, в том числе социальной инфраструктуры. Скудость городского бюджета, прежде всего, и отражается на инфраструктуре, то есть, на условиях жизни горожан. И когда рушится подъезд дома у нас на Октябрьском проспекте, жители, прежде всего, ругают местную власть, а у неё попросту нет необходимого количества денег на капитальный ремонт зданий.
– Вы говорили, что в федеральном законе была определена минимальная бюджетная обеспеченность муниципалитетов, а потом эта статья исчезла?
– В Федеральном законе 1995 года была прописана норма – «минимальная бюджетная обеспеченность». Но никто не смог её расшифровать: как она вычисляется – на душу населения, на квадратный метр муниципальной площади, на протяжённость дорог или как решит субъект Федерации? Поэтому сегодня муниципалитеты живут по-разному. Великому Новгороду на ремонт дорог выделяется 650 миллионов рублей, а Пскову – 100 миллионов. Не было и нет определённого и чёткого стандарта, единого для всей страны. Думаю, что это было сделано для того, чтобы местная власть была «под контролем». Я отметил это в своём выступлении. Муниципалитеты в основном живут так, как удастся выстроить отношения с региональной властью. А должны жить по узаконенному стандарту финансирования, чего мы и добиваемся.
– Псков, собирая 10 миллиардов рублей налогов, получает из этой суммы меньше 20% в свой бюджет. Плюс субсидии и дотации из областного бюджета (на усмотрение областной администрации). И практически остаётся нищим. Вывод напрашивается сам – межбюджетные отношения между федеральной, региональной и местной властью должны быть пересмотрены в пользу муниципалитетов.
– Именно так. Надо пересматривать всю систему межбюджетных отношений. Для этого необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Есть конкретное предложение – зачислять в бюджеты городов по нормативу – по 50% транспортного налога, налога на прибыль организаций, на доходы физических лиц, на имущество организаций, налог от применения упрощённой системы налогообложения, акцизы по подакцизным товарам, произведённым в Российской Федерации.
Кроме того, чтобы решить проблему с ремонтом многоквартирных домов, заменой лифтов, на федеральном уровне необходимо закрепить размер выделяемых муниципалитетам субвенций.
Во многих городах России приняты и действуют законы о статусе административных центров. И в каждом регионе определён свой порядок компенсации расходов на эти цели. В Архангельской области, например, это не менее 2% от прогнозируемого на очередной финансовый год объёма налоговых и неналоговых доходов областного бюджета. При этом указан чёткий нижний предел дотаций с не менее чётким перечислением статусных функций, на которые должны быть потрачены деньги.
В Псковской области закон о статусе административного центра был принят 2 июня 1998 года и уже 15 лет не исполняется из-за отсутствия методики определения размера субсидии. Методику должна разработать администрация области, а утвердить – областное Собрание депутатов. Сейчас приняты поправки к этому закону в первом чтении, но в них опять ни слова о методике, как и о минимальном размере средств, положенных по статусу.
Возможно, на федеральном уровне следует закрепить гарантированный размер субсидий на исполнение функций административного центра, например, в доле от налоговых и неналоговых доходов муниципального образования.
– Судя по всему, региональная власть сама не отменит вредный для экономики Пскова 518-й земельный областной закон. Федеральная власть может и в этом помочь?
– Может, если отменит в своём законодательстве одно маленькое исключение, позволяющее субъекту Федерации распоряжаться земельными участками, на которые не разграничена собственность в своих административных центрах. Об этом давно и справедливо говорят руководители городов, в том числе на съезде.
Ещё одна острая проблема местного самоуправления: муниципальные программы и судебные иски. К сожалению, депутаты городской Думы не участвуют в разработке муниципальных программ. Программы не обсуждаются и фактически над ними нет должного контроля. А если взять нашу практику, когда в администрации города за пять лет сменилось четыре главы, и каждый хотел иметь свои программы, то многие из них просто не работают из-за отсутствия средств либо их слабой подготовки.
И особенно плохо, если это программы в сфере ЖКХ – по ним чаще всего возникают судебные иски. Возьмём Фонд содействия реформированию ЖКХ, в программе которого заложено софинансирование бюджетов всех уровней. Но когда появляются судебные иски – по ним платит только муниципалитет. Например, в нашем городском бюджете запланировано на судебные решения потратить 200 миллионов рублей. И никто не учитывает их в межбюджетных отношениях. Судебные решения уже захлестнули муниципальную Россию.
Наверное, должно быть так: существуют региональные программы, в которые должны входить аналогичные муниципальные. В таком случае будет софинансирование регионального и муниципального бюджетов плюс управляющих компаний. Тогда и ответственность общая, и судебных исков будет меньше.
– Как известно, правительство уже внесло в Государственную Думу проект поправок в 131-й федеральный закон о прямой выборности глав муниципальных образований. В Псковской городской Думе создана рабочая группа, которая начинает подготовку поправок в Устав нашего города. Это поможет укрепить муниципальную власть?
– Безусловно, но только в том случае, если это будет всенародно избранное высшее должностное лицо муниципального образования со всеми вытекающими полномочиями и ответственностью. Но путь к такому решению довольно трудный. Ведь выборы – не самоцель. Выборные главы и мэры тоже бывают разные. Некоторых в один год выбирают и почти сразу убирают – есть такие примеры. И в нашем варианте построения муниципальной власти иногда проблемы возникают. Так что работа предстоит нелёгкая.
Меня радует, что на съезде, особенно на встрече с президентом, шёл очень открытый и критичный разговор о проблемах муниципалитетов. Очень сильно выступил мэр Новосибирска Владимир Городецкий, который дал жёсткую оценку 131-му закону в присутствии его автора, вице-премьера правительства Дмитрия Козака. Мэр сказал, что закон исчерпал себя, и муниципалитетам требуются новые правовые рамки с учётом духа времени. И с ним во многом можно согласиться.
– Иван Николаевич, похоже, вы выбираете удачные темы для выступлений. В январе на заседании Совета по местному самоуправлению с участием президента вы выступали в защиту муниципалитетов от необоснованных частых проверок контрольно-надзорных органов на примере Пскова. И вот на съезде президент говорит, что принято решение ограничить вмешательство проверяющих органов в работу муниципалитетов. Соответствующий закон уже принят Государственной Думой в первом чтении. И президент настаивает, чтобы он начал действовать уже с 1 января 2014 года.
– Во всяком случае, мне было приятно, что, начиная дискуссию на съезде, министр регионального развития Игорь Слюняев, принимавший участие в работе секции, сослался именно на мои предложения, прозвучавшие в докладе, назвав их конструктивными и целесообразными. Возможно, это хороший знак, и они тоже найдут воплощение в поправках к федеральным законам, – говорит глава Пскова Иван Цецерский.
Сейчас по всем шести направлениям работы съезда будут созданы рабочие группы, которые к 1 февраля 2014 года оформят в окончательном виде предложения для правительства и президента.
Несколько цитат из речи Владимира Путина на съезде, которые не требуют комментария:
«Дальнейшее развитие сильного и независимого местного самоуправления – одна из наших важнейших задач. Самое главное, муниципалитеты должны стать в полном смысле самостоятельными и, прежде всего, в финансовом плане. Следует признать: межбюджетные отношения не могут строиться исключительно по принципу – «там отрезал», «тут немного прибавил». Наша общая задача – найти баланс между объёмами полномочий и объёмами ресурсов муниципалитетов».
«Следует закрепить чёткую ответственность за каждым уровнем власти и установить долгосрочные правила игры. Правительство должно совместно с представителями местного самоуправления провести инвентаризацию полномочий всех типов муниципалитетов и подготовить предложения о внесении необходимых изменений в законодательство».
«Контрольно-надзорные органы смогут проводить проверки муниципалитетов не чаще, чем раз в два года. Любое дублирование функций со стороны проверяющих структур должно быть исключено».
По итогам работы съезда будет утверждён итоговый документ, в котором особое внимание уделено решению вопроса финансирования муниципалитетов. Так, например, передача местным бюджетам из федерального налоговой ставки на прибыль организаций в размере всего 2% увеличит доходы муниципалитетов страны более чем на 223 млрд рублей. А увеличение отчислений от налога на доходы физических лиц на 10% пополнит муниципальные бюджеты на 220 млрд рублей. Цифры говорят сами за себя.
Муниципалитеты в ожидании перемен…
Елизавета Мартынова